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观点争鸣

PPP相关研究

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PPP文献综述

一、PPP的发展沿革及研究现状

现代意义上的PPP(Public-Private-Partnership)产生于上世纪90年代的英国,随后迅速在全球范围内得到大范围的推广和应用。1992年,英国保守党领袖约翰梅尔提出了PFI项目(Private Finance Initiative),是历史上第一个旨在推广PPP模式的系统性规划。在全球范围内,由于其市场经济成熟、政治法律环境稳定等因素,发达国家的PPP起步相对较早,如英国、加拿大、澳大利亚等均已建成国家PPP中心等专业研究机构。但近年来发展中国家对PPP的研究与实践也在飞速发展,截止2017年9月底,中国已进入开发阶段的PPP项目达6778个,总投资约10.1万亿元。其中已落地项目2388个,投资额约4.1万亿元,已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。

PPP即公私合作伙伴,允许私营公司为公共部门基础设施项目提供资金的想法导致了PPP的出现(Akintoye et al,2003)。研究人员在分析他们对PPP的看法时存在分歧。有人认为PPP是一种治理工具,而也有人认为它是一种“语言游戏”(Teisman et al,2001)。由于PPP项目的多种形式和不同国家的情况,PPP有不同的定义。在英国,联合国开发计划署(2007)在规划城市环境公私合作时指出,公私合作的定义应该是广泛的,即使是政府官员和地方社区组织之间的非正式对话对于成功的PPP来说必不可少,应该包括在内。在美国,全国公私合作委员会将PPP定义为“公共部门机构与营利性私营部门开发商之间的合同安排,即为了提供公共服务或发展公共基础设施而共享资源和风险“(Li和Akintoye,2003;联合国开发计划署,2005)。在加拿大,公私合作伙伴关系理事会(2004)将PPP定义为“公共和私营部门之间的合作项目,建立在每个合作伙伴的专业知识基础上,通过适当分配资源最好地满足明确界定的公共需求,风险和回报”。

此外,Sawyer (2010) 认为PPP是指公共部门与私人部门共同提供基础设施和服务, 共同承担投资、风险、责任及共同获取回报。Pollock&Price (2004) 则认为PPP是一个基于公共服务条款的国家和私人财团之间关于建成时间、服务期限和具体成本的协议。李晓东认为PPP本质在于公共部门和私营部门间实现优势互补的过程,同时也是基础设施建设中公共部门与私营部门相对参与程度实现帕累托最优的过程。Sagalyn(2007)认为现有的公共私营(PPP)项目有三代。在第一代中,由于缺乏公私合作伙伴及其顾问的经验,容易出现错误。在第二代,大型开发公司开发了专门的PP城市开发项目,通常聘用规划人员为公共实体管理PP项目或领导PPP公司。由于社会发展,第三代已经出现,这是由寻求私营部门参与的开发商发起的PPP项目。PPP项目的数量在第三代正在扩大,预计它们将在公共服务,城市重建等领域得到更广泛的应用。

迄今为止,国外文献对于PPP的研究主要集中于介绍PPP模式的定义、内涵、优势与问题,以及影响和作用机制;国内研究侧重于风险与收益分担,尚未形成对PPP内涵和功能的完整理解。技术创新、专业技能等方面并不具有优势,即使在公共事业项目建成后外包给私人部门运营,也难以降低委托-代理问题带来的高昂效率损失。同时由于市场失灵的存在,政府 “包办”公共产品生产以保证公共产品的供应的模式存在严重缺陷,即相比私人部门,政府在项目管理、,可能出现的政府不当干预项目运营的情况,也制约着代理人最大化公共事业项目收益的努力。在我国目前的经济环境下,PPP主要解决了两大问题:一是部分地方政府财政负担严重,二是日益扩大的公共投资规模与政府偿债压力过大之间的矛盾凸显。


二、PPP的作用机制与风险研究

PPP的作用在于能替代传统政府投资及私有化,从而成为一种提供公共服务或设施的创新组织方式。Bennett&Iossa( 2006) 认为当建设和运营阶段存在正外部性时,PPP 能够促进项目各阶段的协同努力。马恩涛等(2017)利用社会网络分析方法研究PPP项目所涉及的众多参与方及其之间的复杂网络关系,测定PPP模式下不同项目参与方在整个网络中的地位和作用的不同影响。丁翔(2017)利用情景建模研究政府与社会资本的合作机制,从风险分析PPP 合作行为演化PPP 合作机制的鲁棒性以及多阶段递进式治理体系等方面对未来PPP合作机制研究提出具体研究思路和展望。从政府的角度来看,Derick &Jennifer (2011)提供了关于伙伴关系定义的讨论,并为政府构建了一个关于政策,服务提供,基础设施,能力建设和经济发展的框架。柯任泰展、陈建成(2016)利用PPP 模式解决公益性建设项目的地方政府投融资问题,其理论框架建立在PPP模式投资方、投资方式和回报机制上,首先引入社会资本作为项目投资方并以项目公司的名义贷款,其次通过政府长期回购建立平稳的投资回报机制,最后采用银团投贷结合的方式投融资。方达、张广辉(2017)认为在土地城镇化人口城镇化和产业城镇化三个维度的资金问题上,引入PPP模式可以有限缓解资金问题。

LiYaning Tang et al(2008)总结出建筑领域六大顶级刊物发表的PPP研究中关于风险类别识别,风险因素分析和风险策略制定等研究进展。Schaurelberger et al(2003)认为在选择PPP项目的融资策略时, 项目风险、项目条件和融资的难易程度是三个主要考虑的因素, 而项目风险主要包括政治风险、财务风险和市场风险三种主要类型。Yongjian Ke et al(2009)表明公共部门将承担“征用和国有化”风险的全部责任,并承担与政府或政府官员及其行为相关的其他12种风险的大部分责任,私营部门将承担项目一级10项风险的大部分责任公共部门和私营部门都无法单独处理这些风险的14种风险最好不要平等分享。邓小鹏等(2009)采用对PPP项目专家发放调查问卷的方式获取相关数据对数据进行多元统计因子分析后从通过系统化的方法确定20个关键风险中提炼得到5个主因子, 并提出针对PPP项目风险管理的5个目标。


三、PPP存在问题及未来研究方向

在探究PPP模式存在的问题方面,陈志敏等(2015)梳理介绍了我国PPP模式的产生及发展的五个阶段,并根据近年来国家出台的政策文件分析了当前我国运用PPP模式存在的主要问题与障碍,提出了解决问题、推动PPP模式在中国可持续发展的六大政策建议。周正祥等(2015)从政府部门和社会资本角度,分析PPP模式在中国经济“新常态”下的发展问题,同时结合国内外市场环境解释PPP模式在应用的根本原因与其现状并提出了九点政策建议。Elisabetta Iossa&David Martimort(2015)在公私合作伙伴关系(PPP)的现有文献的基础上分析了PPP中的主要激励问题以及这些背景下最优合同的形式,同时考虑机构的风险如何影响合同设计和激励措施并总结了政策对PPP需求的影响。

近年来,学者对于PPP的研究重心开始向其实践应用转化。伍迪等(2014)认为政府激励措施包括政府投资赞助、政府对融资的协助、政府担保、税收减免优惠和开发新市场, 私营部门充分肯定各种激励措施的有效性, 其中税收减免措施得分最高, 政府投资赞助得分最低。王守清等(2014)分别从政府规制、准入监管和绩效监管三个方面,梳理监管的内容、方式和主体,并在此基础上对我国政府提出相关政策建议及立法建议。何代欣(2018)从PPP项目的基本事实研究中国政府与市场的有效合作问题,从预算制度、合同管理体系、法律体系和体制设计四个方面提出了中国发展PPP模式的政策建议。常亮等(2017)利用Holmstrom-Milgrom模型研究流域管理PPP模式项目的“最优契约”问题,分析出适度将第三方监督写入流域管理PPP模式项目契约,可以降低委托代理成本,提高契约弹性,降低道德风险郑子龙(2017从理论和实证两个方面探讨了政府治理对PPP投资的影响。理论方面利用双重道德风险模型研究政府道德风险影响私人部门参与PPP项目意愿的内在机制,以此可分析政府行为对项目收益与私人部门利益的影响。实证方面检验了私人部门参与基础设施PPP项目投资的意愿与政府治理之间的关系,为中国政府推广PPP项目提供了重要的政策依据。新经济背景下,未来我国可能会更重视PPP以财政体制改革为基础的发展。


参考文献:

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